Táto webová stránka používa súbory cookie za účelom zabezpečenia funkčnosti webovej stránky a tiež pre štatistické účely. Viac informácií nájdete v zásadách ochrany osobných údajov.
20 októbra, 2017
Možno previesť stavebné povolenie?
V súčasných slovenských podmienkach (najmä investičných) sa objavujú zmluvné vzťahy, objektom ktorých je “prevod stavebného povolenia”. Účelom týchto zmlúv je prevod práv a povinností vyplývajúcich zo stavebného povolenia z osoby A, ktorá tieto práva a povinnosti nadobudla ako výsledok stavebného konania, na osobu B, ktorá zvyčajne ani nebola účastníkom stavebného konania. Zastávame názor, že ak osoba B nebola účastníkom predmetného konania, takýto prevod nie je platný.
1. Účel stavebného konania
Slovenská republika má zatiaľ právne vzťahy spojené s povoľovaním stavieb
upravené zákonom č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku
(stavebný zákon). V štvrtom oddiele stavebného zákona (ustanovenia § 54 až §
70) je upravené povoľovanie stavieb, zmien stavieb a udržiavacích prác. Vydaniu
stavebného povolenia predchádza stavebné konanie.
V stavebnom konaní rozhoduje príslušný stavebný úrad (obec) o tom, či žiadateľ
(stavebník) a predložená dokumentácia spĺňajú podmienky stanovené právom a rozhoduje
o vydaní stavebného povolenia. Stavebné konanie začína na návrh, ktorý musí
obsahovať účel a spôsob užívania stavby, miesto stavby a predpokladaný
čas jej skončenia a pri stavbe na určitú dobu aj dobu užívania stavby (§
58 ods. 1 stavebného zákona). Podstatnou podmienkou v stavebnom konaní je to,
aby stavebník preukázal, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku
iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom
požadovanú stavbu. To neplatí, ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní
a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene (§ 58 ods. 2
stavebného zákona). V tomto prípade išlo zákonodarcovi pravdepodobne najmä o
to, aby napriek absencii zásady “superficies solo cedit” (stavba je súčasťou
pozemku) v našom právnom poriadku nevznikali nové samostatné nehnuteľné veci
(stavby) na pozemkoch, bez vedomia vlastníkov týchto pozemkov. Okrem toho je tu
rad ďalších zákonných podmienok, ktoré musí stavebný úrad skúmať pred tým, než
rozhodne o vydaní stavebného povolenia.
Ak stavebný úrad usúdi, že sú splnené všetky zákonom stanovené podmienky a nie
je naplnená ani jedna z prekážok pre vydanie stavebného povolenia, vydá
stavebné povolenie. Podľa ustanovenia § 66 stavebného zákona v
stavebnom povolení určí stavebný úrad záväzné podmienky uskutočnenia a užívania
stavby a rozhodne o námietkach účastníkov konania.
2. Pozitívno-právne možnosti prevodu
Skutočnosť, že ide o prevoditeľné práva, by mala byť výslovne umožnená
pozitívnym právom. Tejto požiadavke v prípade stavebného povolenia je vyhovené
prostredníctvom ustanovenia § 70 stavebného zákona, ktoré výslovne určuje,
že stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sú
záväzné aj pre právnych nástupcov konania. Bližšie k tomu zákon ďalej
nič výslovne neuvádza. Nie sú určené explicitne žiadne bližšie podmienky
prevodu.
3. Právne dôsledky povahy stavebného povolenia ako individuálneho
právneho aktu priznávajúceho verejnoprávne oprávnenia a povinnosti
Obec ako stavebný úrad získala od štátu časť verejnej moci. Ide o prenesený
výkon štátnej správy na orgán územnej samosprávy. Stavebný úrad má voči
žiadateľovi nadradené postavenie, môže jednostranne priznať práva ako aj udeliť
povinnosti a trvať na ich splnení (napríklad cez výkon štátneho stavebného
dohľadu podľa § 98 a nasl. stavebného zákona).
Pokiaľ stavebný úrad v stavebnom konaní dospeje k záveru, že je odôvodnené
vydať stavebné povolenie, žiadateľ dostáva k dispozícii verejnoprávne
oprávnenie (a zároveň určité povinnosti, ktoré musí dodržať pri realizácii
stavby), na základe ktorého môže začať vykonávať stavebné práce.
Žiadateľ – stavebník sa tak stáva držiteľom práv a povinností (spoločne ich
možno širšie pomenovať ako subjektívne právo), ktoré majú verejnoprávny pôvod.
Priznanie tohto subjektívneho práva sa totiž viaže na skúmanie zákonných
predpokladov a rozhodnutie subjektu, ktorému bola zverená verejná moc v danej
oblasti realizovať výkonnú moc štátu. Ide teda o istý vzťah medzi štátom
(obcou, na ktorú je prenesený výkon štátnej správy) a subjektom súkromného
práva, ktorý nadobudol na základe rozhodnutia štátu (a z vlastného podnetu –
žiadosti) práva a povinnosti.
V zásade platí, že subjekt súkromného práva môže disponovať so svojimi vecami
ale aj právami, pokiaľ ho v tom pozitívne právo nejakým spôsobom neobmedzuje.
Ako ale môže nakladať s právami a povinnosťami, ktoré majú verejnoprávny
charakter? Môže súkromná osoba previesť jednoduchým dispozičným úkonom
subjektívne právo vyplývajúce zo stavebného povolenia na inú osobu súkromného
práva?
Medzi jednu z mnohých rímsko-právnych zásad patrí aj táto: “Ius
publicum privatorum pactis mutari non potest” (“súkromnými dohodami
nemožno meniť právo verejné”, Papinianus). Vzhľadom na to, že aj v súčasnosti
jasne pretrváva zásadné odlišovanie verejného práva od súkromného práva, je na
mieste uvažovať o uplatnení tejto zásady.
4. Dôsledky povahy stavebného povolenia ako individuálneho právneho aktu
in rem
V tejto súvislosti sa javí ako relevantné rozlišovanie individuálnych správnych
aktov ako prejavu verejnej moci štátu na správne akty “in personam” a “in rem”.
Správnym aktom vzťahujúcim sa podľa svojho obsahu na osobu (in personam) “…sa
mení osobná pozícia účastníka konania tým, že získava nové právo alebo sa mu
ukladá osobná povinnosť, ktoré nie sú prenositeľné na inú osobu.”1 Správnym
aktom vzťahujúcim sa podľa svojho obsahu na vec (in rem) “…sa mení právny stav
účastníka konania vo vzťahu k nejakej veci tým, že získava nové práva alebo sa
mu ukladá nová povinnosť, ktoré sú však prenositeľné na inú osobu spolu s
vecou, na ktorú sa vzťahujú.”2
Z uvedeného vyplýva, že správnym aktom priznané verejné právo je spôsobilé
dispozície, pokiaľ smeruje k veci; pokiaľ sa vzťahuje na osobu, prevod takéhoto
práva je výlučený. Pri správnych aktoch in rem, kam putuje vec tam putujú práva
a povinnosti plynúce z daného správneho aktu.
Vodičský oprávnenie (preukaz) ako subjektívne právo viesť motorové vozidlo
vydáva rovnako subjekt disponujúci verejnou mocou za skúmania zákonných
podmienok v zákonom stanovenom procese. Vodičský preukaz oprávňuje konkrétnu
osobu na vedenie motorového vozidla v rámci jednotlivých skupín (A, B, C, D, E,
M, T). Ide teda o oprávnenie v prospech konkrétnej osoby, ktorá preukázala
schopnosti oprávňujúce k vedeniu motorového vozidla. Iná osoba, ako tá, ktorá
je uvedená vo vodičskom preukaze nie je oprávnená viesť motorové vozidlo na
základe tohto vodičského preukazu. Subjektívne právo vyplývajúce z vodičského
preukazu nie je teda prevoditeľné na inú osobu a napríklad zánikom (smrťou)
oprávnenej osoby zaniká. Účelom je v tomto prípade najmä to, aby motorové
vozidlá riadili osoby, ktoré k tomu získajú oprávnenie – čiže osoby, ktoré
spĺňajú štátom stanovené požiadavky, ktorých zvládnutie predpokladá spôsobilosť
na vedenie motorového vozidla v cestnej premávke. Nie je prípustné, aby
vodičský preukaz bol prenositeľný a motorové vozidlo by viedla osoba, u ktorej
nebolo zistené splnenie zákonných podmienok. Je vyhradené subjektu, ktorý
disponuje verejnou mocou, posúdiť udelenie vodičského oprávnenia.
Pre posúdenie povahy stavebného povolenia z hľadiska okruhu osôb, ktoré správny
akt zaväzuje (in personam alebo in rem) je potrebné skúmať rovnako obsah
predmetného správneho aktu – stavebného povolenia.
Stavebné povolenie je súhlasom (povolením) kompetentného správneho orgánu
(stavebného úradu) s uskutočnením a užívaním konkrétnej stavby na konkrétnom
pozemku podľa záväzne stanovených podmienok. V popredí stavebného konania stojí
rozhodovanie stavebného úradu o povolení uskutočnenia stavby na určenom
pozemku, ku ktorému musí stavebník preukázať zákonom predpokladaný vzťah podľa
ustanovenia § 58 ods. 2 stavebného zákona, ktoré znie nasledovne:
Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné
právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom
požadovanú stavbu. To neplatí, ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní
a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene.
Uvedené zákonné ustanovenie teda pripúšťa okrem preukázania existencie
vlastníckeho vzťahu k pozemku aj iný právny vzťah podľa ustanovenia § 139 ods.
1 stavebného zákona:
Pod pojmom “iné práva k pozemkom a stavbám” použitým v spojení “vlastnícke
alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich” sa podľa povahy prípadu rozumie
a) užívanie pozemku alebo stavby na základe nájomnej zmluvy alebo dohody o budúcej kúpnej zmluve, z ktorých vyplýva právo uskutočniť stavbu alebo jej zmenu,
b) právo vyplývajúce z vecného bremena spojeného s pozemkom alebo stavbou, (§ 151n až 151p občianskeho zákonníka),
c) právo vyplývajúce z iných právnych predpisov. (napr. zákon o vodách, elektrizačný zákon, plynárenský zákon).
Pri vydávaní stavebného povolenia sa kladie dôraz na vzťah
stavebníka k pozemku, na ktorom má navrhovaná stavba stáť(ďalej ako
“stavebný pozemok”). Z uvedeného ustanovenia stavebného zákona zároveň vyplýva,
že kvalifikovaný vzťah stavebníka k pozemku je predpokladom nadobudnutia
ďalšieho subjektívneho práva, a to oprávnenia stavať na tomto pozemku. Tento
dôraz sa v rámci stavebného konania prejavuje ako povinnosť stavebníka
preukázať zákonom požadovaný vzťah podľa § 58 ods. 2 stavebného zákona. V
následne vydanom stavebnom povolení stavebný úrad konštituuje právo stavebníka
uskutočniť navrhovanú stavbu (právo stavať) na danom stavebnom pozemku.
Stavebným povolením konštituované právo stavať sa tak viaže ku konkrétnej
parcele (stavebný pozemok), pričom zákonným predpokladom vydania tohto
správneho aktu je existencia aspoň jedného zákonom predvídaného vzťahu
stavebníka k stavebnému pozemku.
“Každý vlastník stavebného pozemku môže na ňom postaviť v súlade s územným
plánom stavbu, ak má stavebné povolenie. Toto právo je hmotným právom každého
vlastníka stavebného pozemku.”3 A zároveň je to právom každého,
kto preukáže iný právny vzťah k pozemku predpokladaný ustanovením § 139 ods. 1
stavebného zákona.
Z obsahu stavebného povolenia a názorov uvedených v odbornej literatúre4 jednoznačne
vyplýva, že stavebné povolenie je správnym aktom in rem, pričom za vec (res)
možno na základe vyššie uvedenej úvahy považovať pozemok.
Samotné právne nástupníctvo sa pri správnom akte in rem (stavebné povolenie)
vzhľadom na svoju povahu však nemôže udiať hocijakým spôsobom, ale práve s
dôrazom na právnu povahu “in rem” musí dôjsť k právnemu nástupníctvu vo vzťahu
k veci ako predmetu správneho aktu. Tento názor potvrdzuje aj odborná
literatúra, ktorá uvádza, že: “Akty in rem pôsobia voči každej osobe, ktorá sa
vo vzťahu k predmetu daného aktu nachádza v rovnakej právnej pozícii ako
pôvodný adresát”. Je to v súlade už z vyššie vyslovenou myšlienkou (kam putuje
vec, tam putuje práva s ňou späté). Napríklad, ak adresát správneho aktu in rem
ako vlastník veci mohol vykonávať isté oprávnenia priznané
týmto správnym aktom, tak každému ďalšiemu5 vlastníkovi veci (rovnaká
právna pozícia ako pôvodný adresát) patria tieto oprávnenia z titulu
právneho nástupníctva (zmena vlastníka veci).
Z uvedeného teda vyplýva, že:
Stavebné povolenie je správnym aktom in rem, pričom vecou (res) je stavebný pozemok.
Nástupca správneho aktu in rem musí nadobudnúť právo k veci (res), ktorá je predmetom správneho aktu in rem, minimálne takej kvality ako právny predchodca.
Právne nástupníctvo v prípade stavebného povolenia je výslovne umožnené § 70 stavebného (Stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sú záväzné aj pre právnych nástupcov konania.).
·K právnemu nástupníctvu v prípade stavebného povolenia dôjde vtedy, ak právny nástupca nadobudne k stavebnému pozemku minimálne právo takej kvality, aké mal k stavebnému pozemku právny predchodca. Prevod práv k stavebnému pozemku z právneho predchodcu na právneho nástupcu je preto podmienkou prevodu práv zo stavebného povolenia.
Záver
Na príklade stavebného zákona a prevodu práv a povinnosti zo stavebného
povolenia možno odôvodňovať význam rozlišovania verejného práva a súkromného
práva. A následne význam uvažovania o verejno-mocenskom charaktere štátu.
V prípade, že v pozitívnom práve nie sú výslovne uvedené podmienky pre
dispozičný úkon osôb súkromného práva navzájom, okolnosť, že predmetom prevodu
má byť subjektívne právo vyplývajúce z verejného práva ako aj jeho ďalšia
právna povaha (in personam a in rem) spôsobuje vznik podmienok, na ktorých je
potrebné trvať, a ktoré sú podľa nášho názoru uplatniteľné pred súdom bez
zásahu do práv a legitímnych očakávaní súkromných osôb ako subjektov
dispozície.
Ak sa niekto rozhodne uskutočňovať stavbu bez stavebného povolenia (na ktorú je
stavebné povolenie podľa zákona potrebné) či riadiť vozidlo bez vodičského
oprávnenia, ide o situáciu, ktorú právo považuje za neželateľnú a predpokladá
uloženie sankcií. Právo v niektorých prípadoch obligatórne predpokladá k výkonu
určitých činností povolenie či oprávnenie (alebo inak nazvaný individuálny
právny akt) na základe skúmania či sú splnené zákonné podmienky. Bolo by
obchádzaním zákonnej úpravy, pokiaľ by niekto nadobudol subjektívne práva z
povolenia za splnenia určitých podmienok a previedol ich na inú osobu bez toho,
aby bolo zrejmé, či ich táto osoba spĺňa. V prípadoch správnych aktoch in
personam (vodičský preukaz) prevod možný nie je. V prípadoch správnych aktoch
in rem (stavebné povolenie) je prevod možný, ale je potrebné pozorne posudzovať
podmienky tohto prevodu, ktoré nemusia byť výslovne uvedené v pozitívnom práve,
ale vyplývajú z obsahu správneho aktu a účelu zákonnej úpravy.
1Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo.
Eurokódex, Žilina 2007, s. 173.
2Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina
2007, s. 173.
3Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina
2007, s. 151.
4Hendrych, D. a kol: Správní právo. Obecní část. 6. vydání.
C.H.BECK, Praha, 2006, s.194. Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo.
Eurokódex, Žilina 2007, s. 173.
5 Slovné spojenie “každému ďalšiemu” je potrebné vnímať aj v
súvislosti s časovým obmedzením práv priznaných daným správnym aktom in rem.