Táto webová stránka používa súbory cookie za účelom zabezpečenia funkčnosti webovej stránky a tiež pre štatistické účely. Viac informácií nájdete v zásadách ochrany osobných údajov.
20 októbra, 2017
Účastníctvo v stavebnom a územnom konaní
Vymedzenie účastníka podľa § 14 ods. 1 časť vety za bodkočiarkou zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len ako “správny poriadok”), ktorá znie “účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.”, sa uplatní aj na vymedzenie účastníkov v územnom a stavebnom konaní, ako vyplýva z rozhodnutia Najvyššieho súdu SR, sp. zn.: 5Sžp21/2012 z 27.06.2013 (Mochovce).
Definícia účastníctva je v právnych predpisoch Slovenskej republiky rozdrobená medzi všeobecnú právnu úpravu (§ 14 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)) a osobitnú právnu úpravu jednotlivých druhov správnych konaní (napr. § 34 a § 59 stavebného zákona, § 18 ods. 1 zákona č. 51/1988 Zb. o banskej činnosti, výbušninách a o štátnej banskej správe, § 72 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch).
1. Vymedzenie účastníkov podľa správneho poriadku (všeobecná právna
úprava)
Poznanie všeobecnej právnej úpravy účastníctva v správnom konaní je teda
kľúčové pri výklade účastníctva v stavebnom a územnom konaní.
Právna úprava účastníctva v správnom konaní sa nachádza v § 14 ods. 1 a 2
správneho poriadku, ktoré znejú
(1) Účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch
alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo
povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten,
kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených
záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže
opak.
(2) Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.
Ako vyplýva z citovaného odseku 1, zjednodušene povedané podľa prvých dvoch
definícií účastníkom správneho konania je ten, o koho právach sa má konať alebo
ten, koho práva môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.
Z porovnania druhej definície podľa správneho poriadku a účastníctva v územnom
a stavebnom konaní podľa stavebného zákona vyplýva, že druhá definícia
účastníctva (ten, koho práva môžu byť priamo dotknuté) podľa § 14 ods. 1
správneho poriadku je totožná s podmienkami účastníctva podľa stavebného zákona.
2. Vzťah správneho poriadku a osobitných právnych predpisov
Tretia definícia upravená v § 14 ods. 1 správneho poriadku je najširšia a
zahŕňa každého, kto tvrdí, že môže byť dotknutý, kým sa nepreukáže opak. Na
túto tretiu definíciu chceme zamerať pozornosť, pretože, ako vyplýva nižšie z
citovaných definícií účastníctva podľa stavebného zákona, práve táto definícia
v správnom poriadku zjavne rozširuje okruh účastníkov nad rámec definície v
texte stavebného zákona. Štvrtá definícia účastníkov v správnom poriadku, ktorá
sa nachádza v § 14 ods. 2, rozširuje okruh účastníkov o definície v osobitných
zákonoch, kam spadá aj stavebný zákon. Podstatné je všimnúť si prvú časť vety
tejto štvrtej definície, a síce slová “aj ten”. Teda účastníkom sú okrem osôb,
ktorým účastníctvo vyplýva z § 14 ods. 1 správneho poriadku, aj tí, ktorí sú
zadefinovaní podľa osobitného zákona. Pozrime sa bližšie na definície v
stavebnom zákone.
Ustanovenie § 34 stavebného zákona sa týka vymedzenia účastníkov v územnom
konaní. Znenie je nasledovné:
“Účastníci územného konania
(1) Účastníkom územného konania je navrhovateľ, obec, ak nie je stavebným
úradom príslušným na územné konanie a ten, komu toto postavenie vyplýva z
osobitného predpisu.
(2) V územnom konaní o umiestnení stavby, o využívaní územia, o stavebnej
uzávere a o ochrannom pásme sú účastníkmi konania aj právnické osoby a fyzické
osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k
susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.
(3) Účastníkmi územného konania nie sú nájomcovia bytov a nebytových
priestorov.”Ustanovenie § 59 stavebného zákona sa týka vymedzenia účastníkov v
stavebnom konaní. Znenie je nasledovné:
“Účastníkmi stavebného konania sú:
a) stavebník,
b) osoby, ktoré majú vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich vrátane susediacich pozemkov a stavieb, ak ich vlastnícke alebo iné práva k týmto pozemkom a stavbám môžu byť stavebným povolením priamo dotknuté,
· c) ďalšie osoby, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu,
d) stavebný dozor alebo kvalifikovaná osoba,
e) projektant v časti, ktorá sa týka projektu stavby.
(2) Účastníkmi stavebného konania podľa odseku 1 písm. b) nie sú
nájomcovia bytov a nebytových priestorov.”
Ako sme uviedli vyššie, vzťah medzi definíciami účastníctva podľa všeobecného
predpisu (§ 14 ods. 1 správneho poriadku) a definíciami účastníctva podľa
osobitných predpisov určuje § 14 ods. 2 správneho poriadku, podľa
ktorého: “Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon
také postavenie priznáva.” Účastníkom správneho konania sú teda okrem
osôb spĺňajúcich podmienky podľa § 14 ods. 1 správneho poriadku, tiež osoby
spĺňajúce podmienky stanovené osobitnými predpismi (v tomto prípade § 34 ods. 2
a § 59 stavebného zákona). Tento prístup možno podporiť aj rozhodnutím
Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 5Sžp21/2012 z 27.06.2013, z ktorého odôvodnenia
citujeme:
“Ohľadne posúdenia účasti žalobcu ako účastníka konania, najvyšší súd
poukazuje na v praxi už uplatňovanú zásadu širšieho chápania pojmu “účastník
správneho konania”, vychádzajúc aj z výkladu § 14 správneho poriadku, ktorý za
účastníkov správneho konania označuje:
1. toho, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať
2. toho, koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté,
3. toho, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak (§ 14 ods. 1 správneho poriadku), a
4. aj toho, komu osobitný zákon také postavenie priznáva (§ 14 ods. 2 správneho poriadku).”
Podobne konštatuje aj komentár k správnemu poriadku od autorky Košičiarovej (Správny poriadok. Komentár. 2004, Šamorín: Heuréka, s. 58.), podľa ktorého: “Svojou dikciou (“účastníkom konania je aj ten”) zákon č. 71/1967 Zb. súčasne zabezpečuje, aby osobitné zákony neustanovovali okruh účastníkov užšie, než vymedzuje § 14 ods. 1.”
3. Možnosť “dotknutia na právach osoby”
Z druhej a tretej definície účastníka podľa § 14 ods. 1 správneho poriadku (ako aj z definície účastníka podľa § 34 ods. 2 stavebného zákona) vyplýva, že pre priznanie postavenia účastníka určitej fyzickej osoby postačuje, ak existuje možnosť, predpoklad priameho dotknutia práv osoby rozhodnutím. Z toho tiež vyplýva, že účastníkom nie je ten, u koho možno bez pochybností konštatovať, že jeho práva nemôžu byť za žiadnych okolností rozhodnutím dotknuté. V prípade, ak sa niekto domáha postavenia účastníka územného alebo stavebného konania a tvrdí, že môže byť dotknutý na svojich právach, úlohou stavebného úradu je v zmysle tretej definície podľa správneho poriadku posúdiť, či môže byť taká osoba dotknutá na svojich právach územným rozhodnutím alebo stavebným povolením. Uvedomujeme si, že stavebný úrad sa musí vysporiadať s neurčitým pojmom “dotknutie na právach osoby”, ktorá sa domáha byť účastníkom, Takýmito právami môže byť napríklad “dotknutie” na vlastníckom práve alebo práve na priaznivé životné prostredie. V tejto súvislosti sa javí kľúčovou otázka, kto nesie dôkazné bremeno na preukázanie tvrdenia, že daná osoba je/alebo nie je dotknutá na svojich právach. Definícia účastníctva predpokladá, že daná osoba je účastníkom, kým sa nepreukáže opak. Náš názor je, že daná osoba sa stáva účastníkom na základe jej tvrdenia a opak preukazuje stavebný úrad. Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky (sp. zn. 5As 36/2009 z 18.02.2010) ponúka jasný postup, ako sa vysporiadať s tvrdeniami o “dotknutosti” potenciálnych účastníkov konania. Z odôvodnenia uvedeného rozsudku citujeme:
“Nepřiznání
účastenství osobě v řízení předpokládá, že se jednak správní orgán bude zabývat
každým dílčím důvodem, o který dotyčná osoba domáhající se účastenství své
tvrzení opírá, jednak že kvalifikovaným způsobem vyvrátí opodstatněnost každého
důvodu, a tím správnost celého tvrzení. Z jeho rozhodnutí tedy musí být zjevné,
o co se tento závěr opírá a zda byl shromážděn dostatek podkladů pro učinění
úsudku v této věci.
Správní orgán nemůže svůj závěr o nedotčení práv založit jen na spekulacích a
domněnkách; s ohledem na váhu argumentů stěžovatele je nezbytné, aby správní
orgán zvážil, zda je lze v úplnosti a bez rozumných pochyb vyvrátit. K tomu,
aby právnická či fyzická osoba měla postavení účastníka správního řízení, je
dostačující pouhý předpoklad existence dotčení jejích práv, právem chráněných
zájmů nebo povinností, které mohou být povolením dotčeny. Protože
postačuje pouhá možnost dotčení práv, je nutné jako s účastníkem řízení jednat
s každým, u něhož nebude možné nade vší pochybnost jednoznačně vyloučit, že
jeho vlastnická nebo jiná práva nemohou být za žádných okolností povolením
dotčena.
…
Důkazní břemeno stran tvrzeného účastenství tíží správní orgán, přitom
vždy je třeba volit takové prostředky a takový postup, který by vyloučil
omezení jednotlivce v některém konkrétním subjektivním procesním právu, např. v
nemožnosti provést zamýšlený procesní úkon (který by byl realizovatelný jen v
rámci řízení in meritum), čímž by mohl být v důsledku takového znevýhodnění
oproti jinému účastníku řízení zkrácen na svých hmotných právech. Pokud městský
soud odůvodňuje své rozhodnutí mimo jiné i tím, že stěžovatelka stran své
námitky, týkající se rušení klidu působením hluku z povolené hornické činnosti,
neuvedla jaká bude úroveň hluku u její rekreační chaty, jedná se o
nesprávné posouzení právní otázky soudem, protože důkazní břemeno stran
vyvrácení této námitky, resp. posouzení její relevantnosti, tíží správní orgán
a nikoliv stěžovatelku, která má pouze povinnost tvrzení.”
Ako vyplýva z vyššie uvedených skutočností, za účastníkov územného a stavebného nemožno považovať iba osoby, ktoré spĺňajú podmienky podľa úpravy účastníctva v stavebnom zákone, ale stavebný úrad musí konať aj s osobami, ktoré spĺňajú kritéria podľa všeobecnej definície účastníctva upravenej v správnom poriadku, ako s účastníkmi, pričom dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie, že osoba nie je účastníkom konania, zaťažuje správny orgán (stavebný úrad).