20  októbra, 2017

Účastníctvo v stavebnom a územnom konaní

Vymedzenie účastníka podľa § 14 ods. 1 časť vety za bodkočiarkou zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len ako “správny poriadok”), ktorá znie “účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.”, sa uplatní aj na vymedzenie účastníkov v územnom a stavebnom konaní, ako vyplýva z rozhodnutia Najvyššieho súdu SR, sp. zn.: 5Sžp21/2012 z 27.06.2013 (Mochovce).

Definícia účastníctva je v právnych predpisoch Slovenskej republiky rozdrobená medzi všeobecnú právnu úpravu (§ 14 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)) a osobitnú právnu úpravu jednotlivých druhov správnych konaní (napr. § 34 a § 59 stavebného zákona, § 18 ods. 1 zákona č. 51/1988 Zb. o banskej činnosti, výbušninách a o štátnej banskej správe, § 72 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch).

1. Vymedzenie účastníkov podľa správneho poriadku (všeobecná právna úprava)
Poznanie všeobecnej právnej úpravy účastníctva v správnom konaní je teda kľúčové pri výklade účastníctva v stavebnom a územnom konaní.
Právna úprava účastníctva v správnom konaní sa nachádza v § 14 ods. 1 a 2 správneho poriadku, ktoré znejú
(1) Účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.
(2) Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.
Ako vyplýva z citovaného odseku 1, zjednodušene povedané podľa prvých dvoch definícií účastníkom správneho konania je ten, o koho právach sa má konať alebo ten, koho práva môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.
Z porovnania druhej definície podľa správneho poriadku a účastníctva v územnom a stavebnom konaní podľa stavebného zákona vyplýva, že druhá definícia účastníctva (ten, koho práva môžu byť priamo dotknuté) podľa § 14 ods. 1 správneho poriadku je totožná s podmienkami účastníctva podľa stavebného zákona.

2. Vzťah správneho poriadku a osobitných právnych predpisov
Tretia definícia upravená v § 14 ods. 1 správneho poriadku je najširšia a zahŕňa každého, kto tvrdí, že môže byť dotknutý, kým sa nepreukáže opak. Na túto tretiu definíciu chceme zamerať pozornosť, pretože, ako vyplýva nižšie z citovaných definícií účastníctva podľa stavebného zákona, práve táto definícia v správnom poriadku zjavne rozširuje okruh účastníkov nad rámec definície v texte stavebného zákona. Štvrtá definícia účastníkov v správnom poriadku, ktorá sa nachádza v § 14 ods. 2, rozširuje okruh účastníkov o definície v osobitných zákonoch, kam spadá aj stavebný zákon. Podstatné je všimnúť si prvú časť vety tejto štvrtej definície, a síce slová “aj ten”. Teda účastníkom sú okrem osôb, ktorým účastníctvo vyplýva z § 14 ods. 1 správneho poriadku, aj tí, ktorí sú zadefinovaní podľa osobitného zákona. Pozrime sa bližšie na definície v stavebnom zákone.
Ustanovenie § 34 stavebného zákona sa týka vymedzenia účastníkov v územnom konaní. Znenie je nasledovné:
“Účastníci územného konania
(1) Účastníkom územného konania je navrhovateľ, obec, ak nie je stavebným úradom príslušným na územné konanie a ten, komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu.
(2) V územnom konaní o umiestnení stavby, o využívaní územia, o stavebnej uzávere a o ochrannom pásme sú účastníkmi konania aj právnické osoby a fyzické osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.
(3) Účastníkmi územného konania nie sú nájomcovia bytov a nebytových priestorov.”Ustanovenie § 59 stavebného zákona sa týka vymedzenia účastníkov v stavebnom konaní. Znenie je nasledovné:

“Účastníkmi stavebného konania sú:

• a) stavebník,

• b) osoby, ktoré majú vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich vrátane susediacich pozemkov a stavieb, ak ich vlastnícke alebo iné práva k týmto pozemkom a stavbám môžu byť stavebným povolením priamo dotknuté,

• ·  c) ďalšie osoby, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu,

• d) stavebný dozor alebo kvalifikovaná osoba,

• e) projektant v časti, ktorá sa týka projektu stavby.

(2) Účastníkmi stavebného konania podľa odseku 1 písm. b) nie sú nájomcovia bytov a nebytových priestorov.”
Ako sme uviedli vyššie, vzťah medzi definíciami účastníctva podľa všeobecného predpisu (§ 14 ods. 1 správneho poriadku) a definíciami účastníctva podľa osobitných predpisov určuje § 14 ods. 2 správneho poriadku, podľa ktorého: “Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.” Účastníkom správneho konania sú teda okrem osôb spĺňajúcich podmienky podľa § 14 ods. 1 správneho poriadku, tiež osoby spĺňajúce podmienky stanovené osobitnými predpismi (v tomto prípade § 34 ods. 2 a § 59 stavebného zákona). Tento prístup možno podporiť aj rozhodnutím Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 5Sžp21/2012 z 27.06.2013, z ktorého odôvodnenia citujeme:
“Ohľadne posúdenia účasti žalobcu ako účastníka konania, najvyšší súd poukazuje na v praxi už uplatňovanú zásadu širšieho chápania pojmu “účastník správneho konania”, vychádzajúc aj z výkladu § 14 správneho poriadku, ktorý za účastníkov správneho konania označuje:

• 1. toho, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať

• 2. toho, koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté,

• 3. toho, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak (§ 14 ods. 1 správneho poriadku), a

• 4. aj toho, komu osobitný zákon také postavenie priznáva (§ 14 ods. 2 správneho poriadku).”

• Podobne konštatuje aj komentár k správnemu poriadku od autorky Košičiarovej (Správny poriadok. Komentár. 2004, Šamorín: Heuréka, s. 58.), podľa ktorého: “Svojou dikciou (“účastníkom konania je aj ten”) zákon č. 71/1967 Zb. súčasne zabezpečuje, aby osobitné zákony neustanovovali okruh účastníkov užšie, než vymedzuje § 14 ods. 1.”

3. Možnosť “dotknutia na právach osoby” 

Z druhej a tretej definície účastníka podľa § 14 ods. 1 správneho poriadku (ako aj z definície účastníka podľa § 34 ods. 2 stavebného zákona) vyplýva, že pre priznanie postavenia účastníka určitej fyzickej osoby postačuje, ak existuje možnosť, predpoklad priameho dotknutia práv osoby rozhodnutím. Z toho tiež vyplýva, že účastníkom nie je ten, u koho možno bez pochybností konštatovať, že jeho práva nemôžu byť za žiadnych okolností rozhodnutím dotknuté. V prípade, ak sa niekto domáha postavenia účastníka územného alebo stavebného konania a tvrdí, že môže byť dotknutý na svojich právach, úlohou stavebného úradu je v zmysle tretej definície podľa správneho poriadku posúdiť, či môže byť taká osoba dotknutá na svojich právach územným rozhodnutím alebo stavebným povolením. Uvedomujeme si, že stavebný úrad sa musí vysporiadať s neurčitým pojmom “dotknutie na právach osoby”, ktorá sa domáha byť účastníkom, Takýmito právami môže byť napríklad “dotknutie” na vlastníckom práve alebo práve na priaznivé životné prostredie. V tejto súvislosti sa javí kľúčovou otázka, kto nesie dôkazné bremeno na preukázanie tvrdenia, že daná osoba je/alebo nie je dotknutá na svojich právach. Definícia účastníctva predpokladá, že daná osoba je účastníkom, kým sa nepreukáže opak. Náš názor je, že daná osoba sa stáva účastníkom na základe jej tvrdenia a opak preukazuje stavebný úrad. Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky (sp. zn. 5As 36/2009 z 18.02.2010) ponúka jasný postup, ako sa vysporiadať s tvrdeniami o “dotknutosti” potenciálnych účastníkov konania. Z odôvodnenia uvedeného rozsudku citujeme: 

“Nepřiznání účastenství osobě v řízení předpokládá, že se jednak správní orgán bude zabývat každým dílčím důvodem, o který dotyčná osoba domáhající se účastenství své tvrzení opírá, jednak že kvalifikovaným způsobem vyvrátí opodstatněnost každého důvodu, a tím správnost celého tvrzení. Z jeho rozhodnutí tedy musí být zjevné, o co se tento závěr opírá a zda byl shromážděn dostatek podkladů pro učinění úsudku v této věci.
Správní orgán nemůže svůj závěr o nedotčení práv založit jen na spekulacích a domněnkách; s ohledem na váhu argumentů stěžovatele je nezbytné, aby správní orgán zvážil, zda je lze v úplnosti a bez rozumných pochyb vyvrátit. K tomu, aby právnická či fyzická osoba měla postavení účastníka správního řízení, je dostačující pouhý předpoklad existence dotčení jejích práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, které mohou být povolením dotčeny. Protože postačuje pouhá možnost dotčení práv, je nutné jako s účastníkem řízení jednat s každým, u něhož nebude možné nade vší pochybnost jednoznačně vyloučit, že jeho vlastnická nebo jiná práva nemohou být za žádných okolností povolením dotčena.
…
Důkazní břemeno stran tvrzeného účastenství tíží správní orgán, přitom vždy je třeba volit takové prostředky a takový postup, který by vyloučil omezení jednotlivce v některém konkrétním subjektivním procesním právu, např. v nemožnosti provést zamýšlený procesní úkon (který by byl realizovatelný jen v rámci řízení in meritum), čímž by mohl být v důsledku takového znevýhodnění oproti jinému účastníku řízení zkrácen na svých hmotných právech. Pokud městský soud odůvodňuje své rozhodnutí mimo jiné i tím, že stěžovatelka stran své námitky, týkající se rušení klidu působením hluku z povolené hornické činnosti, neuvedla jaká bude úroveň hluku u její rekreační chaty, jedná se o nesprávné posouzení právní otázky soudem, protože důkazní břemeno stran vyvrácení této námitky, resp. posouzení její relevantnosti, tíží správní orgán a nikoliv stěžovatelku, která má pouze povinnost tvrzení.”

Ako vyplýva z vyššie uvedených skutočností, za účastníkov územného a stavebného nemožno považovať iba osoby, ktoré spĺňajú podmienky podľa úpravy účastníctva v stavebnom zákone, ale stavebný úrad musí konať aj s osobami, ktoré spĺňajú kritéria podľa všeobecnej definície účastníctva upravenej v správnom poriadku, ako s účastníkmi, pričom dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie, že osoba nie je účastníkom konania, zaťažuje správny orgán (stavebný úrad).