20  októbra, 2017

Možno previesť stavebné povolenie?

V súčasných slovenských podmienkach (najmä investičných) sa objavujú zmluvné vzťahy, objektom ktorých je “prevod stavebného povolenia”. Účelom týchto zmlúv je prevod práv a povinností vyplývajúcich zo stavebného povolenia z osoby A, ktorá tieto práva a povinnosti nadobudla ako výsledok stavebného konania, na osobu B, ktorá zvyčajne ani nebola účastníkom stavebného konania. Zastávame názor, že ak osoba B nebola účastníkom predmetného konania, takýto prevod nie je platný.

1. Účel stavebného konania
Slovenská republika má zatiaľ právne vzťahy spojené s povoľovaním stavieb upravené zákonom č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon). V štvrtom oddiele stavebného zákona (ustanovenia § 54 až § 70) je upravené povoľovanie stavieb, zmien stavieb a udržiavacích prác. Vydaniu stavebného povolenia predchádza stavebné konanie.
V stavebnom konaní rozhoduje príslušný stavebný úrad (obec) o tom, či žiadateľ (stavebník) a predložená dokumentácia spĺňajú podmienky stanovené právom a rozhoduje o vydaní stavebného povolenia. Stavebné konanie začína na návrh, ktorý musí obsahovať účel a spôsob užívania stavby, miesto stavby a predpokladaný čas jej skončenia a pri stavbe na určitú dobu aj dobu užívania stavby (§ 58 ods. 1 stavebného zákona). Podstatnou podmienkou v stavebnom konaní je to, aby stavebník preukázal, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. To neplatí, ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene (§ 58 ods. 2 stavebného zákona). V tomto prípade išlo zákonodarcovi pravdepodobne najmä o to, aby napriek absencii zásady “superficies solo cedit” (stavba je súčasťou pozemku) v našom právnom poriadku nevznikali nové samostatné nehnuteľné veci (stavby) na pozemkoch, bez vedomia vlastníkov týchto pozemkov. Okrem toho je tu rad ďalších zákonných podmienok, ktoré musí stavebný úrad skúmať pred tým, než rozhodne o vydaní stavebného povolenia.
Ak stavebný úrad usúdi, že sú splnené všetky zákonom stanovené podmienky a nie je naplnená ani jedna z prekážok pre vydanie stavebného povolenia, vydá stavebné povolenie. Podľa ustanovenia § 66 stavebného zákona v stavebnom povolení určí stavebný úrad záväzné podmienky uskutočnenia a užívania stavby a rozhodne o námietkach účastníkov konania.

2. Pozitívno-právne možnosti prevodu
Skutočnosť, že ide o prevoditeľné práva, by mala byť výslovne umožnená pozitívnym právom. Tejto požiadavke v prípade stavebného povolenia je vyhovené prostredníctvom ustanovenia § 70 stavebného zákona, ktoré výslovne určuje, že stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sú záväzné aj pre právnych nástupcov konania. Bližšie k tomu zákon ďalej nič výslovne neuvádza. Nie sú určené explicitne žiadne bližšie podmienky prevodu.

3. Právne dôsledky povahy stavebného povolenia ako individuálneho právneho aktu priznávajúceho verejnoprávne oprávnenia a povinnosti
Obec ako stavebný úrad získala od štátu časť verejnej moci. Ide o prenesený výkon štátnej správy na orgán územnej samosprávy. Stavebný úrad má voči žiadateľovi nadradené postavenie, môže jednostranne priznať práva ako aj udeliť povinnosti a trvať na ich splnení (napríklad cez výkon štátneho stavebného dohľadu podľa § 98 a nasl. stavebného zákona).
Pokiaľ stavebný úrad v stavebnom konaní dospeje k záveru, že je odôvodnené vydať stavebné povolenie, žiadateľ dostáva k dispozícii verejnoprávne oprávnenie (a zároveň určité povinnosti, ktoré musí dodržať pri realizácii stavby), na základe ktorého môže začať vykonávať stavebné práce.
Žiadateľ – stavebník sa tak stáva držiteľom práv a povinností (spoločne ich možno širšie pomenovať ako subjektívne právo), ktoré majú verejnoprávny pôvod. Priznanie tohto subjektívneho práva sa totiž viaže na skúmanie zákonných predpokladov a rozhodnutie subjektu, ktorému bola zverená verejná moc v danej oblasti realizovať výkonnú moc štátu. Ide teda o istý vzťah medzi štátom (obcou, na ktorú je prenesený výkon štátnej správy) a subjektom súkromného práva, ktorý nadobudol na základe rozhodnutia štátu (a z vlastného podnetu – žiadosti) práva a povinnosti.
V zásade platí, že subjekt súkromného práva môže disponovať so svojimi vecami ale aj právami, pokiaľ ho v tom pozitívne právo nejakým spôsobom neobmedzuje. Ako ale môže nakladať s právami a povinnosťami, ktoré majú verejnoprávny charakter? Môže súkromná osoba previesť jednoduchým dispozičným úkonom subjektívne právo vyplývajúce zo stavebného povolenia na inú osobu súkromného práva?
Medzi jednu z mnohých rímsko-právnych zásad patrí aj táto: “Ius publicum privatorum pactis mutari non potest” (“súkromnými dohodami nemožno meniť právo verejné”, Papinianus). Vzhľadom na to, že aj v súčasnosti jasne pretrváva zásadné odlišovanie verejného práva od súkromného práva, je na mieste uvažovať o uplatnení tejto zásady.

4. Dôsledky povahy stavebného povolenia ako individuálneho právneho aktu in rem
V tejto súvislosti sa javí ako relevantné rozlišovanie individuálnych správnych aktov ako prejavu verejnej moci štátu na správne akty “in personam” a “in rem”. Správnym aktom vzťahujúcim sa podľa svojho obsahu na osobu (in personam) “…sa mení osobná pozícia účastníka konania tým, že získava nové právo alebo sa mu ukladá osobná povinnosť, ktoré nie sú prenositeľné na inú osobu.”1 Správnym aktom vzťahujúcim sa podľa svojho obsahu na vec (in rem) “…sa mení právny stav účastníka konania vo vzťahu k nejakej veci tým, že získava nové práva alebo sa mu ukladá nová povinnosť, ktoré sú však prenositeľné na inú osobu spolu s vecou, na ktorú sa vzťahujú.”2
Z uvedeného vyplýva, že správnym aktom priznané verejné právo je spôsobilé dispozície, pokiaľ smeruje k veci; pokiaľ sa vzťahuje na osobu, prevod takéhoto práva je výlučený. Pri správnych aktoch in rem, kam putuje vec tam putujú práva a povinnosti plynúce z daného správneho aktu.
Vodičský oprávnenie (preukaz) ako subjektívne právo viesť motorové vozidlo vydáva rovnako subjekt disponujúci verejnou mocou za skúmania zákonných podmienok v zákonom stanovenom procese. Vodičský preukaz oprávňuje konkrétnu osobu na vedenie motorového vozidla v rámci jednotlivých skupín (A, B, C, D, E, M, T). Ide teda o oprávnenie v prospech konkrétnej osoby, ktorá preukázala schopnosti oprávňujúce k vedeniu motorového vozidla. Iná osoba, ako tá, ktorá je uvedená vo vodičskom preukaze nie je oprávnená viesť motorové vozidlo na základe tohto vodičského preukazu. Subjektívne právo vyplývajúce z vodičského preukazu nie je teda prevoditeľné na inú osobu a napríklad zánikom (smrťou) oprávnenej osoby zaniká. Účelom je v tomto prípade najmä to, aby motorové vozidlá riadili osoby, ktoré k tomu získajú oprávnenie – čiže osoby, ktoré spĺňajú štátom stanovené požiadavky, ktorých zvládnutie predpokladá spôsobilosť na vedenie motorového vozidla v cestnej premávke. Nie je prípustné, aby vodičský preukaz bol prenositeľný a motorové vozidlo by viedla osoba, u ktorej nebolo zistené splnenie zákonných podmienok. Je vyhradené subjektu, ktorý disponuje verejnou mocou, posúdiť udelenie vodičského oprávnenia.
Pre posúdenie povahy stavebného povolenia z hľadiska okruhu osôb, ktoré správny akt zaväzuje (in personam alebo in rem) je potrebné skúmať rovnako obsah predmetného správneho aktu – stavebného povolenia.
Stavebné povolenie je súhlasom (povolením) kompetentného správneho orgánu (stavebného úradu) s uskutočnením a užívaním konkrétnej stavby na konkrétnom pozemku podľa záväzne stanovených podmienok. V popredí stavebného konania stojí rozhodovanie stavebného úradu o povolení uskutočnenia stavby na určenom pozemku, ku ktorému musí stavebník preukázať zákonom predpokladaný vzťah podľa ustanovenia § 58 ods. 2 stavebného zákona, ktoré znie nasledovne:
Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. To neplatí, ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene.
Uvedené zákonné ustanovenie teda pripúšťa okrem preukázania existencie vlastníckeho vzťahu k pozemku aj iný právny vzťah podľa ustanovenia § 139 ods. 1 stavebného zákona:
Pod pojmom “iné práva k pozemkom a stavbám” použitým v spojení “vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich” sa podľa povahy prípadu rozumie

• a) užívanie pozemku alebo stavby na základe nájomnej zmluvy alebo dohody o budúcej kúpnej zmluve, z ktorých vyplýva právo uskutočniť stavbu alebo jej zmenu,

• b) právo vyplývajúce z vecného bremena spojeného s pozemkom alebo stavbou, (§ 151n až 151p občianskeho zákonníka),

• c) právo vyplývajúce z iných právnych predpisov. (napr. zákon o vodách, elektrizačný zákon, plynárenský zákon).

Pri vydávaní stavebného povolenia sa kladie dôraz na vzťah stavebníka k pozemku, na ktorom má navrhovaná stavba stáť(ďalej ako “stavebný pozemok”). Z uvedeného ustanovenia stavebného zákona zároveň vyplýva, že kvalifikovaný vzťah stavebníka k pozemku je predpokladom nadobudnutia ďalšieho subjektívneho práva, a to oprávnenia stavať na tomto pozemku. Tento dôraz sa v rámci stavebného konania prejavuje ako povinnosť stavebníka preukázať zákonom požadovaný vzťah podľa § 58 ods. 2 stavebného zákona. V následne vydanom stavebnom povolení stavebný úrad konštituuje právo stavebníka uskutočniť navrhovanú stavbu (právo stavať) na danom stavebnom pozemku. Stavebným povolením konštituované právo stavať sa tak viaže ku konkrétnej parcele (stavebný pozemok), pričom zákonným predpokladom vydania tohto správneho aktu je existencia aspoň jedného zákonom predvídaného vzťahu stavebníka k stavebnému pozemku.
“Každý vlastník stavebného pozemku môže na ňom postaviť v súlade s územným plánom stavbu, ak má stavebné povolenie. Toto právo je hmotným právom každého vlastníka stavebného pozemku.”3 A zároveň je to právom každého, kto preukáže iný právny vzťah k pozemku predpokladaný ustanovením § 139 ods. 1 stavebného zákona.
Z obsahu stavebného povolenia a názorov uvedených v odbornej literatúre4 jednoznačne vyplýva, že stavebné povolenie je správnym aktom in rem, pričom za vec (res) možno na základe vyššie uvedenej úvahy považovať pozemok.
Samotné právne nástupníctvo sa pri správnom akte in rem (stavebné povolenie) vzhľadom na svoju povahu však nemôže udiať hocijakým spôsobom, ale práve s dôrazom na právnu povahu “in rem” musí dôjsť k právnemu nástupníctvu vo vzťahu k veci ako predmetu správneho aktu. Tento názor potvrdzuje aj odborná literatúra, ktorá uvádza, že: “Akty in rem pôsobia voči každej osobe, ktorá sa vo vzťahu k predmetu daného aktu nachádza v rovnakej právnej pozícii ako pôvodný adresát”. Je to v súlade už z vyššie vyslovenou myšlienkou (kam putuje vec, tam putuje práva s ňou späté). Napríklad, ak adresát správneho aktu in rem ako vlastník veci mohol vykonávať isté oprávnenia priznané týmto správnym aktom, tak každému ďalšiemu5 vlastníkovi veci (rovnaká právna pozícia ako pôvodný adresát) patria tieto oprávnenia z titulu právneho nástupníctva (zmena vlastníka veci).
Z uvedeného teda vyplýva, že:

• Stavebné povolenie je správnym aktom in rem, pričom vecou (res) je stavebný pozemok.

• Nástupca správneho aktu in rem musí nadobudnúť právo k veci (res), ktorá je predmetom správneho aktu in rem, minimálne takej kvality ako právny predchodca.

• Právne nástupníctvo v prípade stavebného povolenia je výslovne umožnené § 70 stavebného (Stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sú záväzné aj pre právnych nástupcov konania.).

• ·K právnemu nástupníctvu v prípade stavebného povolenia dôjde vtedy, ak právny nástupca nadobudne k stavebnému pozemku minimálne právo takej kvality, aké mal k stavebnému pozemku právny predchodca. Prevod práv k stavebnému pozemku z právneho predchodcu na právneho nástupcu je preto podmienkou prevodu práv zo stavebného povolenia.

Záver

Na príklade stavebného zákona a prevodu práv a povinnosti zo stavebného povolenia možno odôvodňovať význam rozlišovania verejného práva a súkromného práva. A následne význam uvažovania o verejno-mocenskom charaktere štátu.
V prípade, že v pozitívnom práve nie sú výslovne uvedené podmienky pre dispozičný úkon osôb súkromného práva navzájom, okolnosť, že predmetom prevodu má byť subjektívne právo vyplývajúce z verejného práva ako aj jeho ďalšia právna povaha (in personam a in rem) spôsobuje vznik podmienok, na ktorých je potrebné trvať, a ktoré sú podľa nášho názoru uplatniteľné pred súdom bez zásahu do práv a legitímnych očakávaní súkromných osôb ako subjektov dispozície.
Ak sa niekto rozhodne uskutočňovať stavbu bez stavebného povolenia (na ktorú je stavebné povolenie podľa zákona potrebné) či riadiť vozidlo bez vodičského oprávnenia, ide o situáciu, ktorú právo považuje za neželateľnú a predpokladá uloženie sankcií. Právo v niektorých prípadoch obligatórne predpokladá k výkonu určitých činností povolenie či oprávnenie (alebo inak nazvaný individuálny právny akt) na základe skúmania či sú splnené zákonné podmienky. Bolo by obchádzaním zákonnej úpravy, pokiaľ by niekto nadobudol subjektívne práva z povolenia za splnenia určitých podmienok a previedol ich na inú osobu bez toho, aby bolo zrejmé, či ich táto osoba spĺňa. V prípadoch správnych aktoch in personam (vodičský preukaz) prevod možný nie je. V prípadoch správnych aktoch in rem (stavebné povolenie) je prevod možný, ale je potrebné pozorne posudzovať podmienky tohto prevodu, ktoré nemusia byť výslovne uvedené v pozitívnom práve, ale vyplývajú z obsahu správneho aktu a účelu zákonnej úpravy.

1Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina 2007, s. 173.
2Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina 2007, s. 173.
3Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina 2007, s. 151.
4Hendrych, D. a kol: Správní právo. Obecní část. 6. vydání. C.H.BECK, Praha, 2006, s.194. Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne právo. Eurokódex, Žilina 2007, s. 173.
5 Slovné spojenie “každému ďalšiemu” je potrebné vnímať aj v súvislosti s časovým obmedzením práv priznaných daným správnym aktom in rem.